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《金融企業(yè)業(yè)務(wù)檔案管理規(guī)定》解讀

《金融企業(yè)業(yè)務(wù)檔案管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）已于2015年5月5日正式下發(fā)，這是我國頒布的第一個(gè)專門規(guī)范所有金融業(yè)務(wù)檔案管理的規(guī)范性文件。為方便全國各級(jí)檔案行政管理部門對(duì)轄區(qū)內(nèi)金融企業(yè)檔案工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和方便各金融企業(yè)實(shí)施，本文對(duì)《規(guī)定》進(jìn)行制定的背景、有關(guān)條款含義、實(shí)施方法等進(jìn)行闡述。

一、《規(guī)定》制定的背景

金融企業(yè)業(yè)務(wù)檔案是金融企業(yè)在貨幣金融、資本市場(chǎng)、保險(xiǎn)、信托等金融業(yè)務(wù)辦理及服務(wù)活動(dòng)中形成并具有保存價(jià)值的各種載體形式的記錄，它在保障國家經(jīng)濟(jì)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，防控金融風(fēng)險(xiǎn)，打擊經(jīng)濟(jì)犯罪，維護(hù)金融企業(yè)和客戶利益，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益等方面發(fā)揮著其他檔案所不能發(fā)揮的作用。

隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革開放的深入，金融企業(yè)的業(yè)務(wù)檔案數(shù)量急劇增長；由于金融業(yè)務(wù)檔案與全社會(huì)資本、財(cái)富等密集相關(guān)，金融業(yè)務(wù)檔案的利用需求也呈現(xiàn)出新的變化，利用更加頻繁，利用目的更加多樣化，在我國政治、經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著更加重要的作用。

但是，一直以來，不少金融企業(yè)檔案部門只注重管理類檔案的管理，業(yè)務(wù)檔案由業(yè)務(wù)部門管理，致使業(yè)務(wù)檔案管理不規(guī)范，檔案丟失和利用檔案辦理假業(yè)務(wù)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。尤其是金融業(yè)務(wù)電子化之后，業(yè)務(wù)檔案更多的以電子形式存在，金融企業(yè)往往不將它列入歸檔范圍。2007年，國家檔案局與銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)銀行檔案工作的意見》，提出“不斷提高銀行檔案綜合管理水平”的要求，但該文件只提出了宏觀的原則要求，只針對(duì)銀行檔案管理提出了要求，而未涉及到其他金融企業(yè)。在保險(xiǎn)公司、信托公司、金融資產(chǎn)管理公司、證券公司、投資公司金融企業(yè)中仍有一部分企業(yè)，業(yè)務(wù)檔案沒有實(shí)行集中統(tǒng)一管理；有些檔案工作人員對(duì)改變只管管理檔案的習(xí)慣存在著畏難和抵觸心理。因此，國家檔案局認(rèn)為有必要制定一個(gè)規(guī)范性文件，重點(diǎn)對(duì)金融企業(yè)的包括業(yè)務(wù)檔案在內(nèi)的各類檔案實(shí)行集中統(tǒng)一管理提出要求，逐步加以規(guī)范。

2014年2月27日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下檔案工作的意見》要求，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位（包括境外派出機(jī)構(gòu)）、社會(huì)組織，要根據(jù)工作實(shí)際需要，加強(qiáng)檔案管理工作，做好本單位本系統(tǒng)的文件收集、整理、歸檔工作，集中收集保管本單位各類檔案并提供利用，大力支持檔案部門加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，確保歸檔文件材料符合要求。并同時(shí)要求，各有關(guān)單位要重視做好民生檔案工作，要研究制定民生檔案歸檔范圍、管理辦法，監(jiān)督指導(dǎo)民生檔案的收集歸檔。各單位檔案機(jī)構(gòu)要把與人民群眾切身利益密切相關(guān)的各類文件材料收集歸檔，并按有關(guān)規(guī)定管理、提供利用和移交。

正是在上述需求與背景的驅(qū)動(dòng)，國家檔案局制定并下發(fā)了《規(guī)定》。

二、《規(guī)定》的主要內(nèi)容

《規(guī)定》內(nèi)容安排遵循企業(yè)檔案工作體系框架，按檔案管理流程分章節(jié)布局，對(duì)金融企業(yè)業(yè)務(wù)檔案管理的各個(gè)方面和全過程進(jìn)行規(guī)范?！兑?guī)定》共分5章，32條。

第一章是總則，闡明了《規(guī)定》制定的目的、依據(jù)，對(duì)金融企業(yè)業(yè)務(wù)檔案的定義進(jìn)行了統(tǒng)一，明確了《規(guī)定》的適應(yīng)范圍，提出了金融業(yè)務(wù)檔案管理的原則、金融業(yè)務(wù)檔案管理體制、機(jī)制和人員要求等。

第二章是業(yè)務(wù)文件材料的整理與歸檔，主要是對(duì)金融業(yè)務(wù)檔案歸檔范圍和保管期限表的制定，業(yè)務(wù)文件材料的形成、整理、歸檔時(shí)間、歸檔份數(shù)等進(jìn)行規(guī)范。

第三章是業(yè)務(wù)檔案的管理，主要對(duì)檔案部門保管金融業(yè)務(wù)檔案進(jìn)行規(guī)范，對(duì)檔案信息化和電子檔案管理提出要求。

第四章是業(yè)務(wù)檔案的利用、鑒定與處置，對(duì)業(yè)務(wù)檔案檢查工具、查閱利用過程、檔案鑒定處置等進(jìn)行規(guī)范。

第五章是附則，規(guī)定了《規(guī)定》的解釋權(quán)和生效時(shí)間。

三、《規(guī)定》內(nèi)容要點(diǎn)

《規(guī)定》與其他檔案管理規(guī)章和規(guī)范性文件相比，具有一些特點(diǎn)，主要體現(xiàn)在以下方面。

（一）《規(guī)定》貫徹集中統(tǒng)一管理的檔案管理原則，以管理規(guī)范、方便利用為目標(biāo)，并要求金融監(jiān)管部門將業(yè)務(wù)檔案納入業(yè)務(wù)監(jiān)督，納入制度、納入流程，與業(yè)務(wù)同監(jiān)管。這主要體現(xiàn)在第四條和第五條。

（二）明確了業(yè)務(wù)檔案的歸口管理部門?！兑?guī)定》第六條旗幟鮮明地提出“金融企業(yè)檔案部門或檔案工作歸口管理部門負(fù)責(zé)對(duì)本企業(yè)業(yè)務(wù)檔案工作進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、監(jiān)督、指導(dǎo)和檢查，各相關(guān)業(yè)務(wù)部門配合檔案部門組織實(shí)施”。這是為了扭轉(zhuǎn)當(dāng)前金融企業(yè)業(yè)務(wù)檔案在業(yè)務(wù)部門管理的現(xiàn)狀。業(yè)務(wù)檔案長期存放在業(yè)務(wù)部門有許多弊端，主要有：一是業(yè)務(wù)部門人員不熟悉檔案管理政策、法制和規(guī)章制度，業(yè)務(wù)檔案管理不規(guī)范；二是業(yè)務(wù)檔案長期存放在業(yè)務(wù)部門存在利用業(yè)務(wù)檔案辦理假業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)；三是業(yè)務(wù)檔案存放業(yè)務(wù)部門，檔案保管不集中，庫房安全存在隱患；四是業(yè)務(wù)檔案分散保管浪費(fèi)庫房空間和人力物力。因此，集中統(tǒng)一管理原則貫徹《規(guī)定》全文，也是最重要原則。

為了貫徹集中統(tǒng)一管理原則，《規(guī)定》在第十三條又提出“金融企業(yè)業(yè)務(wù)部門應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定，將應(yīng)歸檔文件材料按要求進(jìn)行整理、立卷，定期移交本企業(yè)檔案部門集中管理，并辦理歸檔交接手續(xù)”。并規(guī)定業(yè)務(wù)檔案交檔案部門的時(shí)間，即“最遲不應(yīng)超過次年12月31日”。也就是說，業(yè)務(wù)檔案交檔案部門的時(shí)間應(yīng)在形成年度，如因特殊原因需推遲移交歸檔，最遲不得晚于下一年度的12月31日。

（三）提出了將金融業(yè)務(wù)檔案管理“四列入”的保障措施?！兑?guī)定》第七條提出，金融企業(yè)應(yīng)將業(yè)務(wù)文件材料的形成、積累、整理和歸檔工作列入業(yè)務(wù)工作流程，列入業(yè)務(wù)工作或項(xiàng)目計(jì)劃，列入業(yè)務(wù)部門職責(zé)范圍和業(yè)務(wù)人員崗位責(zé)任制，列入企業(yè)考核體系和獎(jiǎng)懲制度，確保業(yè)務(wù)文件材料的完整歸檔。這“四列入”是保障業(yè)務(wù)文件材料歸檔齊全、完整的有效措施。

（四）提出了金融企業(yè)要建立業(yè)務(wù)檔案管理責(zé)任追究制度的要求?！兑?guī)定》第九條提出“金融企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立檔案工作責(zé)任追究制度，對(duì)不按規(guī)定歸檔或造成檔案損毀、丟失、泄密等行為，進(jìn)行相應(yīng)的懲處”。

（五）對(duì)業(yè)務(wù)檔案管理人員提出了明確的要求。這主要體現(xiàn)在第十條，即“金融企業(yè)業(yè)務(wù)檔案管理人員應(yīng)具備相應(yīng)的檔案專業(yè)知識(shí)和技能，并定期接受業(yè)務(wù)培訓(xùn)”。這也是為了改變當(dāng)前業(yè)務(wù)檔案人員普遍缺乏檔案知識(shí)與技能的現(xiàn)狀。

（六）對(duì)電子檔案的管理提出了要求。這主要體現(xiàn)在第十七條，規(guī)定“紙質(zhì)和電子文件同步歸檔的，在文件內(nèi)容、相關(guān)說明及描述上應(yīng)保持一致；僅為電子載體形式的業(yè)務(wù)檔案，須遵照國家有關(guān)電子文件歸檔和電子檔案管理的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行”。為了在電子檔案管理中貫徹前端控制的原則，《規(guī)定》第十八條又規(guī)定“金融企業(yè)建設(shè)業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)時(shí)，應(yīng)有檔案部門參與，由檔案部門提出電子文件歸檔管理的相關(guān)需求，確保所形成電子文件能夠歸檔，歸檔后電子文件符合電子檔案管理要求”。因?yàn)閷?shí)踐證明，電子文件歸檔應(yīng)在業(yè)務(wù)系統(tǒng)實(shí)施時(shí)予以考慮，等到業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)實(shí)施完畢再研究電子文件歸檔，已失去最佳時(shí)機(jī)。同時(shí)，《規(guī)定》第二十二條也對(duì)電子檔案的存儲(chǔ)和安全提出要求，規(guī)定“金融企業(yè)應(yīng)按有關(guān)要求做好電子業(yè)務(wù)檔案的存儲(chǔ)和安全管理，保證電子業(yè)務(wù)檔案的真實(shí)、完整、安全和可用，并對(duì)重要業(yè)務(wù)檔案進(jìn)行異質(zhì)、異地備份，確保業(yè)務(wù)檔案安全。金融企業(yè)對(duì)檔案信息安全負(fù)最終責(zé)任?！边@些都是為了應(yīng)對(duì)當(dāng)前金融業(yè)務(wù)電子檔案大量產(chǎn)生的趨勢(shì)。

（七）對(duì)海外機(jī)構(gòu)檔案管理提出了要求。《規(guī)定》第二十條要求“國內(nèi)依法投資設(shè)立的金融企業(yè)有海外機(jī)構(gòu)的應(yīng)建立海外機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)檔案管理制度”。隨著我國改革開放的深入，企業(yè)“走出去”的步伐進(jìn)一步加快，特別是商業(yè)銀行，幾乎每一家中央管理商業(yè)銀行都有海外分支機(jī)構(gòu)。海外分支機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)檔案除遵守所在地有關(guān)法律法規(guī)外，還應(yīng)接受企業(yè)總部檔案部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)督，總部應(yīng)該制定相應(yīng)的制度，加強(qiáng)這方面的管理。

（八）對(duì)業(yè)務(wù)檔案管理服務(wù)外包的提出了要求。由于金融業(yè)務(wù)檔案數(shù)量巨大，檔案管理服務(wù)外包是大多數(shù)金融企業(yè)的做法。但同于前期缺少這方面的規(guī)范要求，檔案管理服務(wù)外包工作極不規(guī)范，給檔案安全留下了隱患，對(duì)此進(jìn)行規(guī)范迫在眉睫。為此，《規(guī)定》第二十三條要求“金融企業(yè)將業(yè)務(wù)檔案管理外包的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審核承包方的信息安全保障能力和資質(zhì)。在簽訂合同協(xié)議時(shí)，應(yīng)明確有關(guān)檔案安全保管、信息保密和提供利用等方面的責(zé)任和約定條款，以保障業(yè)務(wù)檔案的安全與利用。嚴(yán)禁將涉及國家秘密的業(yè)務(wù)檔案外包或委托任何社會(huì)中介機(jī)構(gòu)保管。”這樣的規(guī)定就非常具體且操作性強(qiáng)。第二十三條包含以下三層要求:一是檔案管理服務(wù)外包前，應(yīng)選擇安全保障能力好，具有相應(yīng)資質(zhì)的承包商；二是在簽訂合同協(xié)議時(shí)，應(yīng)明確有關(guān)檔案安全保管、信息保密和提供利用等方面的責(zé)任和約定條款；三是只能將不含有國家秘密的檔案進(jìn)行服務(wù)外包，其中的含有國家秘密不僅僅是標(biāo)定了密級(jí)的文件，還包括含有敏感信息的檔案，均不得外包。